中國科學院“退耕還林還草戰略研究”項目組經過深入研究，認為推動退耕還林還草高質量發展是深入貫徹習近平總書記關于堅持不懈開展退耕還林還草重要指示，認真落實生態文明和美麗中國建設、實施鄉村振興重大戰略部署的必然選擇。建議通過盡快完善政策、提高補助標準、鞏固已有成果、制定退耕還林還草發展規劃，深入踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，穩步有序推進退耕還林還草。

　　一、退耕還林還草成效巨大

　　多年的實踐證明，退耕還林還草工程是“最合民意的德政工程，最牽動人心的社會工程，影響最深遠的生態工程”，它扭住了我國生態建設的“牛鼻子”，對優化國土空間開發格局、全面促進資源節約、保護自然生態系統、維護國土生態安全發揮了不可替代的作用。項目組評估結果表明，退耕還林還草綜合效益由2000年的1432.62億元增加到2020年的3.16萬億元。從評估結果看，生態效益占主導，經濟效益和社會效益占比逐年增加。

　　（一）有效改善了生態狀況。據監測，退耕還林還草每年涵養的水源相當于三峽水庫的最大蓄水量，減少的土壤氮、磷、鉀和有機質流失量相當于我國年化肥施用量的四成多，吸收的二氧化碳抵消了同期我國化石燃料碳排放量的3.40%。退耕還林還草每年在保水固土、防風固沙、固碳釋氧等方面產生的生態效益總價值達1.42萬億元，相當于中央總投入的近3倍。20年來，退耕還林還草工程帶來了巨大的生態效益，為建設生態文明和美麗中國創造了良好的生態條件。

　　（二）有力助推了農民脫貧致富。截至2020年，全國4100萬退耕農戶戶均累計獲得國家補助資金近9000元。同時，退耕后農民增收渠道不斷拓寬，后續產業增加了經營性收入，林地流轉增加了財產性收入，外出務工增加了工資性收入，農民收入更加穩定多樣。國家統計局數據顯示，2007-2016年，退耕農戶人均可支配收入年均增長率比全國農村居民平均水平高1.8個百分點。

　　（三）極大促進了農村產業結構調整。實施退耕還林還草工程，退下的是貧瘠的低產坡耕地，增加的是綠色的金山銀山，促進了糧食生產由廣種薄收向精耕細作轉變，農業結構由以糧為主向多種經營轉變。國家統計局數據顯示，與1998年相比，2017年退耕還林工程區谷物單產比非工程區多增長9個百分點，工程區糧食作物播種面積和糧食產量分別增長10%和40%，而非工程區分別下降21%和7%。同時，各地依托退耕還林培育森林旅游等新型業態，綠水青山正在變成老百姓的金山銀山。

　　（四）成功樹立了全球生態治理典范。實施大規模退耕還林還草在我國乃至世界上都是一項偉大創舉，為增加森林碳匯、應對氣候變化、參與全球環境治理作出了重要貢獻。退耕還林還草工程已成為我國政府高度重視生態建設、積極履行國際公約的標志性工程，成為人類治理生態系統、建設生態文明、推動可持續發展的成功典范，得到全世界的高度贊譽。2019年2月，美國航空航天局稱世界綠色的增加四分之一來自于中國，并且植樹造林占到了42％。毫無疑問，退耕還林還草工程功不可沒。

　　二、退耕還林還草面臨的形勢

　　順應當前我國發展環境的深刻變化和發展新常態的客觀需要。項目組認為，退耕還林還草已由大規模擴張轉向適度推進、鞏固成果、質量優先的高質量發展階段。

　　（一）人民對良好生態的需求是退耕還林還草高質量發展的新動力。伴隨著經濟社會發展，老百姓過去盼溫飽，現在盼環保，過去“求生存”，現在“求生態”，人民群眾對干凈的水、清新的空氣、優美的生態環境等要求越來越高。“天育物有時，地生財有限。”14億老百姓對優質生態產品的新需求既是對退耕還林還草質量提出了更高的要求，也是推動退耕還林還草事業發展的新動力。

　　（二）大量低質低效耕地是退耕還林還草高質量發展的新空間。根據我們掌握的情況，全國還有不穩定耕地大約1.5億多畝，其中云貴高原和黃土高原區25度以上坡耕地4900多萬畝，內蒙古和東三省林區、牧區開墾耕地4000多萬畝，長江、黃河等河道湖泊范圍內耕地3800多萬畝，以及部分嚴重沙化耕地、石漠化耕地等，這些耕地急需退耕還林還草修復生態。在確保18億畝紅線的前提下，通過全面分析我國耕地需求及耕地供給及其影響因素，我們預測：以2020年為基點，2021-2050年退耕還林還草的耕地空間規模約在1.1億-1.7億畝間。只要科學規劃、合理推進，我國是能夠做到在不影響糧食安全的前提下逐步實施退耕還林還草戰略的。

　　（三）加快實現“兩山”轉化是退耕還林還草高質量發展的新目標。退耕還林還草工程建設20多年，人們邁上了“青山綠水”的良性發展之路。但是，一些地方“綠水青山”尚未真正變成“金山銀山”，提高質量效益成為當前面臨的主要課題。目前，退耕政策補助陸續到期，鞏固成果面臨新的挑戰。只有大力推動退耕還林還草高質量發展，才能加快實現“兩山”轉化。

　　三、繼續推進退耕還林還草的建議

　　（一）完善政策，提高退耕還林還草補助標準。堅持生態惠民思想，本著群眾利益無小事的原則，完善退耕還林還草相關政策，提高退耕還林還草補助標準。為保持國家政策的連續性，補助標準不宜低于前一輪；為不減少群眾收入，補助標準要參考目前農村耕地地力補貼約每畝150元的水平，按70年的承包期、當前利率貼現的貼現值來確定；將符合條件的退耕還林還草納入森林生態效益補償、草原生態保護補助獎勵等生態保護補償政策范圍，建立成果鞏固的長效機制；研究制定引導社會資本、專業合作組織、金融資本參與退耕還林還草及相關產業發展的管理辦法。

　　（二）有序推進，盡快制定退耕還林還草發展規劃。認真落實習近平總書記2020年4月在陜西考察時提出的“要堅持不懈開展退耕還林還草”的要求，在堅決遏制耕地“非農化”和防止耕地“非糧化”的前提下，妥善安排低質低效耕地退耕還林還草。建議依托第三次全國土地調查結果，統籌退耕還林還草與耕地保護政策，全面查清需要退耕地類、面積、分布，確保數據真實準確；依據國土空間規劃和“三區三線”劃定結果，結合重大國家戰略和規劃，對表對標，科學編制退耕還林還草高質量發展總體規劃；按照新形勢要求，廣泛征求社會意見，修訂《退耕還林條例》。

　　（三）合理布局，穩步實施退耕還林還草。未來退耕還林還草主要布局在長江中上游地區、黃河中上游地區、三北風沙區和其他地區4個類型區，西北干旱半干旱沙化地區、京津風沙源區、黃土高原水土流失區等8個重點區域，重點在25度以上陡坡耕地、重要生態區坡耕地、嚴重沙化耕地、嚴重石漠化耕地等重點地類實施。

　　（四）強化管理，保障退耕還林還草成效。提高退耕還林草管理水平，抓好各個管理環節，切實強化科技支撐，推行信息化管理和信息公開制度，建立現代監督檢查體系，建立綜合效益評價體系，組織開展好退耕還林還草綜合效益評估。處理好退耕還林還草與耕地保護、中央與地方、政府與市場、生態恢復與經濟發展等六大關系。建立退耕還林還草長效機制，探索多種途徑實現生態產品價值、建立政府購買生態產品的補償模式以及探索促進生態產品價值實現的綠色金融體系。創新退耕還林草產權發展模式、產業發展模式、產品發展模式和信息發展模式。

　　（五）鞏固成果，引領退耕還林還草高質量發展。實施退耕還林提質增效專項，或者將其納入現有的森林質量精準提升工程或者退化防護林修復工程，對前一輪退耕還林地中林分質量較差的林地實施森林撫育、低效林改造、品種改良、灌木平茬等措施，進一步鞏固已有成果；培育退耕還林還草高效模式、建立公益林生態價值實現機制、統籌使用各項財政金融扶持政策；聚焦發展退耕還林還草特色產業，大力培育林下經濟、森林康養、休閑觀光等新業態，推廣成功典型經驗，發揮示范和引領作用。